随着城市化进程的不断推进，城中村作为城市中存在的短板已经不能满足人们对宜居环境的需求。城中村改造不仅可以提升城市的整体形象，改善居民的生活品质，更能够为“超特城市”发展提供持续的动力和支持。因此，城中村改造对于城市的可持续发展至关重要。

7月21日，国务院召开常务会议，审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。对于如何推进城中村改造，会议做了系统的部署，要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。

在稳增长、扩内需、促消费的经济形势下，推进城中村改造无论在供给端还是需求端，都具有重要的意义。但是，在超大特大城市推动城中村改造，不单单是为了稳增长而推出一项大的建设改造工程，更是迈向高质量发展的一项战略部署。

进入新发展阶段，要解决居民美好生活诉求与发展不平衡、不充分的矛盾。而要解决这一对矛盾，关键还是贯彻新发展理念，推进供给侧结构性改革，以适应和匹配需求。我国超大特大城市合计有21个，这些城市既是主要都市圈的核心城市，也是稳增长、扩内需、促转型的基本盘，更是落实新发展理念的集中地，更是年轻人、新市民、外来人口最为集聚的城市，大约占了全国这三类人群（约在3亿-4亿）80%左右的规模，也就成为发展潜力最大的区域之一。

年轻人、新市民、外来人口对于分享城市化发展红利的诉求强烈，消费的边际潜力也大。重要的是，他们主要居住（甚至工作）在城中村，而城中村是快速城市化的遗留物，即位于城市建成区内，但未被城市公共服务所覆盖，是城镇化不彻底或二元分隔的产物。大量年轻人、新市民、外来人口居住生活于此，却无法融入城市，造成发展的二元分割。

同时，用地性质主要为集体土地的城中村，长期游离于城乡规划之外，村民、村集体自发推进经营粗放、用地不规范，甚至违法建设横行的出租屋经济、落后淘汰产能，导致城市整体空间规划割裂，土地利用效率低，发展不均衡、质量不高的问题突出。当然，城中村以其区位优、成本低、包容性强、有生活气息、产业业态接地气等特点，对于补充保障性居住空间，降低就业和生活成本，便利居民生活消费（比如小修小补）等，发挥了不可替代的作用。

推动超大特大城市进行城中村改造，就是将供给侧结构性改革和高质量发展对接起来，将供给侧结构性改革和需求侧管理对接起来，启动市政设施、公共服务设施“补短板、均等化，全覆盖”行动，将城市公共服务覆盖到城中村、覆盖到年轻人、新市民、外来人口，解决城市发展不平衡，不充分的矛盾，从而真正地释放消费潜力和内需。由此，城中村改造绝非大拆大建，有以下几个新特征。

一是改造模式上，应是“留改拆增”：以保留利用为主，根据实体经济和居民企业的需求，部分改变功能，拆除的是危房和公共短板确实特别严重的空间，而增加的是公共服务设施。二是主导方向上，新时期的城中村改造不是地产主导的碎片化改造（哪里经济价值高就改哪里），而是突出公益性的片区综合改造；三是改造主体上，不是房地产开发商主导，而是市场化的国企或城投主导，以保障改造的公共属性，同时吸引多方社会资金进入，谁投资谁受益；四是资金平衡上，不再是销售回款的单一平衡模式，鼓励多方投资主体以经营性收入（而不单单是房地产销售收入）包括租赁收入，停车场，临街商铺，饭店食堂等等。

国企或城投主导、突出公益性，一方面能降低源头上的改造成本，特别是拆迁补偿成本；另一方面，能够将缺失的公共服务设施、市政基础设施等补上来，从而降低市场化资金进入改造和运营的成本，创造人口和产业集聚的基础，创造市场主体愿意投资、能够获得盈利的稳定预期；而且，公共性主导既可以保留传统产业，还能够在原有产业基础上探索转型路径，避免“类住宅”。因此，资金、规划报建、税收、财政、用地等方面，还要提供多方位的支持。

比如，公共属性导向的改造基调下，专项债、政策性金融工具、财政以奖代补就可以提供资金上的扶持，这也为更新基金、商业金融进入创造了条件；比如，专项规划、改造方案、片区策划等可以替代片区控规，并作为同意改造的上位意见，从而压缩和优化审批流程；比如，用地方面不管是功能转换，还是合并改造，或是向改造主体协议出让，抑或是灵活的出让方式（弹性年期、先租后售等）等等，从而让改造变得可行，并引导其向规划目标落地。

文l李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）

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